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中国市场学会理事、经济学教授

赋予地方政府专项债券高效发行创新量能2018-08-30 09:24作者:张锐

财政部部长刘昆在日前向十三届全国人大常委会作本年度预算执行情况报告时强调,要依法依规管控地方政府债务风险,严禁各种违法违规担保和变相举债。讲得通透点,刘部长所说的隐形债务与变相举债,其实就是昔日被地方政府玩得最欢的利用城投公司或借PPP之名向银行举借贷款的方式,而此时旧话重提,也大有为透明度与规范度极高的地方政府一般债券与专项债券发行鸣锣开道与清淤排障之意,也就是官方反复倡导的“堵后门”与“开前门”。

今年上半年地方政府专项债仅发行709亿元,距离1.35万亿元的年度增量发行指标差得有些离谱,作为主管机构的财政部最近两个月于是不断放出大招。在供给端,财政部发文明确规定,不再限制专项债券期限比例结构,同时省级财政部门不再向财政部备案需公开的信息披露文件,而只在本单位门户网站、中国债券信息网等网站披露地方债券发行相关信息即可;在需求端,财政部要求地方债承销商投标利率较相同期限国债前五日均值至少上浮40个bp(基点),以增强地方政府专项债的票面优势;此外,财政部还决定实行地方政府债券公开承销制度,发挥承销商公开竞价的优势,提高买卖双方速配效率等。所有的努力终于产生了立竿见影的结果。至8月底,地方政府专项债发行井喷至3100亿元,但在9月底之前完成新增地方政府专项债券80%(约1.08 万亿元)的发行任务仍要快马加鞭。

与一般债券以公共预算作为主要偿还来源不同,专项债券则由政府性基金收入或专项收入作为偿还来源,即融资项目本身的现金流收入具有完全覆盖专项债券还本付息的能力;同时,地方政府专项债券由省级政府充当发行主体,项目的资产和收益管理责任均由地市级政府承担,这就意味着地方政府专项债除了项目本身的信用支持外,还有来自省、地市级政府的信用背书。不仅如此,地方政府专项债券还享受企业和个人取得的专项债券利息收入免征所得税的特权。正是具备以上优势,地方政府专项债券更能受到市场的欢迎。基于此,笔者认为,部分时段地方政府专项债券发行速度放缓更多的是与券外因素有关,未来要保持一定的发行速度,还是应当在制度建设、渠道拓展以及增信提升上投入更多的变革与驱动能量。

首先,作为一项基础工作,必须加强对地方政府发行专项债券的通识教育与市场引导。专项债券作为一个新品种问世只有三年时间,地方政府财政部门不仅操盘经验不足,所需人力资源也不够,同时由于项目发现与提炼困难,对发行专项债的动力也不强,而且出于对增加隐性债务风险的担忧,不少地方政府有意放慢了专项债券的发行速度。为此,有必要组织证券公司等中介机构加紧编写《地方政府专项债实务操作指南》等指导性工具书,并动员高校、银行以及证券等机构专家到地方政府财政部门开展专项培训,提高相关工作人员的履职能力。

其次,作为一种物力支撑,必须建构起能够彻底消除市场风险的地方政府债务偿债保障机制。一方面,要充分发挥地方政府的增信角色,包括地方政府可以通过服务购买、长期合作协议等方式使项目具有稳定回报,也可以通过设立担保公司或者购买第三方保险的方式为专项债券提供担保。另一方面,从长远来看,需改进基金预算管理,逐步破除专项收入之间的刚性隔绝,可以适度允许专项基金预算内部进行调整,进行预算整合或统配。只有项目回报做到了零风险,才能赢得市场的青睐,也才能通过强大的需求带动地方政府专项债券的顺利与扩大发行,进而增强地方政府的信心。

第三,作为一项技术程序安排,应当完善地方政府专项债券的市场发行与交易机制。目前来看,一级市场上地方政府专项债的80%以上被银行买进,但由于地方债标繁多且零散,同时银行仅倾向于持有到期与赚票息收益,二级市场地方政府专项债券的交投格外清淡而不活跃,从而客观上限制了需求端对供给端的进一步刺激。为此,一方面要拓宽地方政府专项债券的发行渠道,在现有银行间市场与证券交易所市场以外,探索在商业银行柜台销售地方政府专项债券;另一方面,要积极扩大专项债券投资者范围,鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资专项债券。此外,可推出地方政府专项债ETF,通过一篮子地方专项债的买入方式,为个人投资者提供一个透明度高与容易识别的交易品种,提升地方专项债券的总体流动性。

第四,作为一种激励机制创建,必须保证募集资金的高效与畅通配给和投放,以调动地方政府发行专项债券的积极性。地方政府专项债券的最本质职能是融资,为此在保证专款专用的基础上,应当提高资金的拨付与落地效率,防范资金长期滞留财政部门。

最后,作为一种市场化制度建设,应当创造出地方政府专项债券全新的发行主体。目前看来,不少地方政府还迷恋土地财政,同时还摆脱不了依靠城投公司隐形融资的偏好,为此,必须通过责任倒查、终身追责等方式彻底割断财政收入与卖地收入、财政融资与银行信贷的双重脐带,倒逼地方政府步入专项债券发行轨道。在此基础上,可以从长远上考虑逐步实行专项债券与财政担保脱钩的模式。在省级政府对专项债券履行集中决策、组织与监督等职能的前提下,项目收益债券的发行及偿还主体切换到地方政府授权的项目主体或者运营主体之上,根据项目特点发行相应债券,并以项目未来收益作为偿还来源,以此保证募集资金的更精确与更高效配置,同时更广泛地调动市场的监督量能。

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